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摘 要：区域旅游政策的形成是多个因素共同影响的复杂过程。结合不同区域的特征研究政策导向的差异性能够为政府制定弹性的旅游宏观经济调控政策提供理论依据。从经济发展和旅游发展两个维度出发，通过四象限分析，将不同的旅游地分为四大阵营（旅游产业强势区、旅游产业弱势区、旅游产业拉动区和社会经济推动区）有利于确定不同旅游地差异化的旅游政策。分析认为：使本区域进入旅游产业强势区阵营是各旅游地发展的终极目标；处于旅游产业拉动区与社会经济推动区阵营的旅游地，旅游政策定位存在明显差异；处于旅游产业弱势区的旅游地，旅游发展条件及其政策的选择将决定该区域未来的两种不同发展路径。
关键词：四象限分析；旅游政策；旅游产业
中图分类号：F592 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0246-03
一、背景
旅游政策是国家或地方权力机构为了促进或规范旅游产业发展所制定和实施的有关方针政策、法律法规、规章制度和办法措施的总和[1]。自20世纪50年代欧美国家创立政策科学以来，直至1975年Matthews发表《国际旅游与政治科学研究》，才开创了独立的旅游与政策研究的先河[2]。由于不同学者对于旅游政策在研究层面和内容上仍存着巨大差异，目前学界尚未形成统一的旅游政策的研究范式。但改变单一的分析角度，转向从一个更宏观的角度与多学科的分析方法开展政策分析已经成为一种共识[3]。
从产业经济学的角度来看，旅游政策的形成与区域旅游产业演进存在密切的联系[4]。2013年10月1日颁布实施的《旅游法》在很大程度上解决了整个国家在旅游领域经营管理和消费者权益保障等方面面临的共性问题。然而，不同旅游地发展旅游产业面临的问题依然是具体且有差异性的。当前理论对此总结与判定技术供给仍然略显不足。本文以经济现代化与旅游产业演进高级化作为维度，通过四象限的构建与分区，指出不同区域旅游政策定位策略的差异，为探索区域旅游政策的差异定位提供借鉴与参考。
二、方法：构建四象限
以经济现代化为横坐标，旅游产业演进高级化作为纵坐标，构建的四象限即可将区域分为：旅游产业强势区、旅游产业弱势区、旅游产业拉动区以及社会经济推动区（如图1所示）。经济现代化反映的是区域经济发展水平，旅游产业演进高级化反映的是旅游产业发展在统计指标上的表现水平。各旅游地在两个维度的相关参数上会表现出明显的差异。在既定计算模型数据的标准化处理之后，也将使所有被评价的旅游地被分为上述四大阵营。不同阵营的旅游地将表现出不同的政策诉求，旅游政策的选择与定位也将开始出现明显分异。
三、四种区域的旅游政策差异性
（一）旅游产业强势区
1.区域特征。经济基础好，旅游产业发达，是旅游产业强势区的总体特征。由于工业化程度较高，甚至已经进入后工业社会，区域内的交通通信医疗等基础设施条件优越，能够强有力地支撑旅游产业的快速发展。在经济发展的驱动下，人们的收入水平高，人居休闲游憩环境建设受到重视，旅游及相关休闲产业的发展程度较高。加上对丰富的自然旅游资源和深厚的文化沉淀的挖掘，该区域不但能够满足本地消费者及外来消费者的旅游休闲需要，也成为了重要的旅游客源地。因此，与其他旅游地相比，进入旅游产业强势区阵营的旅游地既是旅游客源地，也是旅游目的地。往往在旅游统计上会出现入境旅游、国内旅游以及出境旅游“三高”的现象。
2.政策导向。旅游产业强势区的政策整体表现为以市场为主导，减少政府过多干预的倾向。在引导投入的政策方面，由于市场环境理想，企业投资积极性高，无须政府过多干预。但政府仍对旅游投资行为进行必要的管理，以防各种借旅游开发之名的变相投机行为。在产品导向政策方面，旅游产业优势区整体向精品化、高端化、智能化方向发展，注重产品的体验升级，兼顾旅游产品层次的多样性。在市场组织政策方面，处于旅游产业优势区的旅游企业凭借强大的市场支撑，有条件打破行政和区域的障碍，培育大型的跨地区、跨行业、跨所有制的旅游企业集团，并做大做强。在旅游需求政策方面，政府能通过多种当前新兴的线上线下旅游市场营销手段的综合应用，巩固旅游形象，维持旅游关注度。在配套保障政策方面，旅游产业强势区的政府大多建立跨部门的委员会制度，加强畅通的协调运行机制，并主要依靠市场的调节与法律制度规范旅游市场的运行秩序。
（二）旅游产业拉动区
1.区域特征。旅游资源丰富，旅游产业已经优先发展起来，但社会经济基础相对薄弱，是旅游产业拉动区域的总体特征。进入该区域阵营的旅游地，由于拥有较高品位的旅游资源和较好的开发潜力，政府往往对以旅游产业作为拉动社会经济发展、增加财政收入、扩大就业的富民产业。但该区域自身经济基础较薄弱，工业化程度较低，社会经济发展水平尚不足以支持旅游产业更快地发展，旅游产业发展受到诸多制约。进入旅游产业拉动区阵营的旅游地必须在政府强有力主导和支持下才能弥补旅游产业自发演进的不足。从旅游统计上看，进入旅游产业拉动区阵营的旅游地大多表现为入境旅游高、国内旅游高、出境旅游低的特征。
2.政策导向。旅游产业拉动区的政策整体表现为以政府为主导，利用政府政策推动力吸引企业投资，使旅游产业优先发展起来。在投入政策方面，旅游产业拉动区一般采取加大政府前期引导性投入的政策支持，这能够解决该区域旅游开发前期基础配套设施建设严重不足的问题，改善投资环境，减少区域旅游项目招商引资的难度。根据我国云南省近年来的发展经验，政府投入40个亿能吸引400个亿的企业资金投入，吸引比例约为1∶10[5]。因此，政府对旅游产业拉动区的旅游地加大投入是一种促进旅游产业发展的有效政策。在产品导向政策方面，进入旅游产业拉动区阵营的旅游地一般首先围绕核心优势资源进行开发，在此基础上根据旅游市场的发育程度逐步实现旅游产品的多元化和产业的升级。旅游需求政策方面，由于受到经济现代化水平的限制，本地及周边的休闲需求有限，旅游产业发展必然要优先以核心优势资源吸引“外源型需求”，围绕核心优势资源打造旅游产业链。在配套保障政策领域，旅游产业拉动区将发展作为保障政策的首要目标，发展是第一位的，因而有时会表现出“先发展，再规范”的特征。
（三）社会经济推动区
1.区域特征。经济基础好，旅游产业相对薄弱，是社会经济推动区的总体特征。进入该区域阵营的旅游地工业化程度较高，人口集中，交通、通信等基础设施齐全，具备相对较好的经济发展基础。但旅游资源的品位相对较低，开发相对薄弱，旅游产业的发展仍有待于提升。从旅游统计上看，进入社会经济推动区阵营的旅游地大多表现为旅游客源地特征，本地及周边的周末假日旅游产业较为发达。
2.政策导向。社会经济推动区的政策整体表现为政府引导，以市场为主体，利用政府政策引导鼓励企业向旅游及相关休闲产业投资。在投入政策方面，进入社会经济推动区阵营的旅游地依托较高的经济发展水平和地方财政能力，将发展重点和各类优惠措施进一步向旅游产业倾斜。政府除了积极进行旅游基础设施等前期导向性投入，可妥善利用社会经济推动区庞大的有利市场需求有利条件，引导重大旅游项目的建设，解决优质旅游产品供给不足的问题。在产品导向政策方面，社会经济推动区可优先考虑打造具有地方特色和文化品位的人造旅游吸引物。这有利于吸引众多需求旺盛消费能力强的商务客流量和周边休闲游客。旅游需求政策的重点应首先针对本地及周边的休闲及一日游需求，并进一步通过旅游营销不断增加“外源型需求”。
（四）旅游产业弱势区
1.区域特征。旅游产业弱势区的整体体征表现为工业化水平较低，经济发展基础薄弱，旅游产业发展的水平也不高。该区域旅游产业发展往往起步晚，包括交通在内的各种接待基础设施条件较差，旅游资源优势尚未鲜明地转化为旅游产业优势，对“外源型需求”的吸引力也尚未形成。在旅游统计上该区域一般会面临入境旅游、国内旅游以及出境旅游“三低”的局面。对于进入此类区域阵营的旅游第，旅游政策引导旅游产业发展的路径有两种选择：一是对于旅游资源潜在开发价值较大并具有较强后发优势的区域，可通过政府强有力地推动进入“旅游产业拉动区”；二是对于旅游资源非优区，则可选择先进入“社会经济推动区”后再向“旅游产业强势区”转型。
2.政策导向。属于旅游产业弱势区阵营的旅游地因选择发展路径的差异而表现出不同的旅游政策导向。在现实社会中，这种选择体现为既定条件下政府对旅游产业的“重视”与“不重视”的区别。在投入政策方面，旅游产业弱势区发展基础薄弱，吸引企业等私有部门投资难度大。若选择向旅游产业拉动区方向发展，则需要政府倾注较多的前期引导性投入以及政府直接投资。政府资金不足时可多渠道融资，可主动寻求国家扶持项目或国际非政府组织的相关项目给予帮助。为了进一步吸引民间企业投资，政府还须利用更优惠的财税、金融、土地等措施加快涉及旅游供给的相关建设。在产品导向政策方面，进入旅游产业弱势区阵营的旅游地面临两种选择。当政府选择向旅游产业拉动区发展时，过于分散且一般化的旅游产品往往并不足以对“外源型需求”构成吸引力，因此旅游政策可考虑重点针对“外源型需求”打造“规模+精品”的旅游产品。当区域属于旅游资源非优区且相关开发条件尚不成熟，政府可选择循序渐进地结合本地区及周边的休闲需求与层次，逐步依靠本地及周边市场的旅游及休闲产业体系。
四、结论
本文从经济发展和旅游发展两个维度出发，通过构建四象限并结合四个区域旅游产业发展的需求对旅游政策进行基本导向的分析，是对旅游政策形成过程的一种探索。分析认为：使本旅游地进入旅游产业强势区阵营是各旅游地发展的终极目标；处于旅游产业拉动区与社会经济推动区阵营的旅游地，旅游政策定位存在明显差异；处于旅游产业弱势区的旅游地，旅游发展条件及其政策的选择将决定该区域未来的两种不同发展路径。然而，区域旅游政策的形成是多个因素共同影响的复杂过程，单一角度的政策分析难免具有缺陷。四象限分析运用在具体的旅游地分析时，也具有进一步细分的可能性。相关指数计算的准确性也是未来研究的方向。
参考文献：
[1] 苏振，杨永德.北部湾经济区旅游业可持续发展的公共政策思考[J].特区经济，2011，（12）.
[2] Mathews H G.International Tourism and Political Science Research[J].Annals of Tourism Research，1975，（4）：195-203.
[3] Hall C M，Jenkins J.Tourism and Public Policy[M].New York：Routledge London，1995.
[4] 苏振.旅游产业演进与旅游公共政策研究[D].昆明：云南大学，2011.
[5] 杨萍.从旅游流到物质流：对旅游经济增长与发展的思考[J].思想战线，2010，（4）：124-128.
[责任编辑 李春莲]