[摘 要]
新中国成立后，片区成为乡镇政府与行政村之间的链接中介。以片区为基础的管理方式曾经发挥过重要作用，但是当前现代化进程给片区化管理方式带来了诸多新挑战。在现代农村社区建设中，以新社区为基础创新出现的新的治理方式——社区化治理方式较大程度上满足了当下诸多地区基层社会治理发展的现实要求，与片区化治理方式相比具有诸多优势及特色。社区化治理成为未来农村基层治理发展的重要演进趋向。当然，作为一种新形成的基层社会治理方式，还有很多不足之处，在实践中还需要进一步完善与改革。
[关键词]
片区化管理；社区化治理；农村基层治理现代化
[中图分类号]D035.5
[文献标识码]A [文章编号]2096-1243（2017）02-0046-15
我国“乡镇—片区—村庄”的乡村治理模式由来已久，新中国成立初期已有尝试，最终在人民公社制度解体之后，随着公社转为乡镇、生产大队转为村委会而逐步确立起来。片区设置的初衷是密切村庄与乡镇政府之间的联系，实现乡镇管理更好地渗透到农村社会治理中去，即“上传下达”。同时，片区的设置也使得乡镇的管理区域进一步细化，管理职责进一步明确。随着时间的推移，虽然这种三级乡村治理模式仍然存在，但却逐渐淡出人们的视线。当前我国正大力推进社会主义新农村建设和新型城镇化，新型农村社区建设成为其主要实现途径。新型农村社区的建设直接改变了我国农民传统的生产生活方式，并对农民群体的传统价值理念造成巨大冲击。在探讨如何改革当前基层社会治理模式，对社会主义新农村建设背景下的新农民、新农村进行更好的管理时，这种三级乡村治理模式再次进入我们的视线，成为我们创新基层社会治理模式的重要研究对象。对于片区化管理，已有研究成果不多，且关注点较为分散。学者王春生通过个案研究，总结现代化进程中中山市片区组织建设的经验教训，对今后片区建设提出了自己的意见和建议[1]；项继权则细致梳理了我国基层治理体系的演变，并指出了未来乡镇政府职能建设的方向[2]；学者黄建斐对乡镇片区干部队伍建设进行了调查，对乡镇片区干部队伍建设提出了一系列改进措施[3]；还有学者对片区的规划问题进行了研究[4]。值得注意的是，在当今社会快速发展中，我国农村基层治理体系呈现出较大的滞后性，处于转型的边缘。与此同时，实现国家治理体系和治理能力现代化已经成为现代国家治理能力建设的重要内容，这些都对既有的乡村治理体系创新提出了更高的要求。
另外，从地方改革实践来看，诸多地方的基层治理改革创新也是以片区组织为依托展开的。有的地方将原来虚化的片区坐实，有的地方借助片区平台实现服务下乡，还有的地方打破片区区域管理单元重新构建新型社区。无论如何改革，都涉及到对历史中形成的片区化管理方式进行改革。究竟应该如何改革，未来片区化管理应该向何处发展，是本文关注的重点。
一、片区及片区化管理的形成及特征
自新中国成立以来，基于不同时期社会发展的要求，我国基层治理体系进行了多次调整。在治理体系调整中反映着一个普遍性规律：管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。同时，管理幅度小的组织，管理难度较小，但组织结构臃肿，效率较低；管理幅度大的组织，管理难度较大，但其组织结构精简，效率较高。我国基层治理体系也是在寻求层次与幅度两者之间的平衡点中不断摸索前进，而片區化管理就是在治理体系的调整中出现的。
（一）片区的形成与发展
在实行人民公社制度之前，我国农村基层治理主要以两种治理层级为主。一是县——区政府——乡（ 村） 级政府体系， 另一种是县——区公所（ 县派出机构） ——乡（ 村） 政府两级政府体系[2]。前者区政府是作为一级政府层级而存在，而后者区公所则是县政府派出机构，不是一级政府层级，故前者为三级体系，后者为二级体系，但两者的存在都是为了将县所辖乡镇分块管理，更好地保证乡政府与县政府的工作衔接。随着社会主义三大改造的开展，伴随着合作化运动乡镇开始合并，乡镇数量逐渐减少，区政府、区公所失去其存在的意义，随后各县开始撤区并乡。而随后人民公社运动的大发展，又使基层治理层级发生新的变化。部分乡镇开始合并改组，成立公社，但是由于公社的规模过大，为实现对辖区的良好管理，公社在其下成立若干片区，由此形成了“县—公社—片区”的三级治理层级，而此时的公社几乎与之前的区政府（区公所）、乡等同。
人民公社制度解体后，国家强调基层政社分开，重新建立乡级政府，而为了便于管理，部分地区再次恢复之前的县—区公所—乡的两级治理体系，而此时区公所虽然仍是作为县政府的派出机构存在，但在实际上却拥有干预乡镇政府日常事务的权力，极大地限制了乡镇政府的能动性，不利于其日常工作的开展。为此，中央决定撤区并乡，增加乡镇政府的独立性、能动性，形成更加简单的县—乡—村的三级治理体系。
20世纪80年代末，由于当时的乡多为原有的区分解、重组、合并而来，规模较大，管理难度较大，管理问题逐渐凸显。乡镇规模的扩大，意味着其辖区内村庄数量的增加，需要处理的村庄内部问题也必然随之增多，而且，乡镇政府也很难保证其各项政策指令在其所有管辖村庄顺利实施。为了扭转这种治理困局，大部分乡镇又在其下设立片区，将其所辖村庄按照地理因素、社会因素等划分为若干片区，并任命乡镇政府内部工作人员组成片区工作领导班子，片区工作人员中仅有很少的工作人员是从村干部中任命或选聘上来的。根据各地经济条件的不同，每个片区工作人员每月会有几百元不等的生活费，而在对片区内村庄收钱，如征收三提五统的时候，各片区会有提成，以此提高其工作积极性，完成上级指派的任务。延续多年的“县—乡—片区—村”的基层治理体系就此正式确立。
（二）片区化管理的特征
以片区为主要特征的三级基层治理体系，自形成到正式确立以及沿用至今经历了一个较长的时间段，它之所以能够稳定存在，一定程度上适应了特定时期农村社会管理发展的需要，具有相应的特征与功能。作为乡镇政府与各行政村之间的联系中介而存在的治理体系，其最鲜明的特征便是分块管理与承上启下，这也是片区存在的最大意义。另外，作为一个连接乡镇政府与基层社会的中间体，片区化管理还呈现出其他诸多特征。