摘 要：农村基层民主建设，作为党和国家加强社会主义民主建设的重要组成部分，中国特色社会主义民主政治的重要内容，在促进基层民主制度的建设的同时，也保障了基层人民群众更好更广泛的享受民主权利。到目前为止，我国的农村基层民主建设所取得的收益是取得了令人瞩目的成绩，有效的促进相关区域的经济发展，对农村地区的社会稳定也起到了重要的作用。但受制于我国在农村基层民主建设的起步晚，以及政治、经济、文化以及社会等方面因素的共同制约，导致我国农村基层民主建设还有诸多矛盾，有待解决。本文以社会主义民主制度相关理论为基础，根据我国农村基层民主发展现状，通过文献和实证分析法，从理论与实践两个不同层面，表现我国农村基层民主建设的发展经过，剖析我国农村基层民主建设的成功经验和不足之处，针对影响农村基层民主建设的多方面因素，并提出了一定的解决措施。
关键词：基层；民主；自治；政治制度
一、引言
（一）选题依据
“三农”问题是目前中国发展的主要问题，它不仅关系着全面建设小康社会目标的实现，从某种意义上来讲，更是中国改革和现代化建设事业的成败所系。党的十六届五中全会提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这一建设社会主义新农村的总体要求，其中“管理民主”作为落脚点，是我国当前普遍关注的重大问题之一，也是当前学术研究的热点问题之一。就农村基层民主政治建设而言，“管理民主”就要求我们健全完善村民自治制度。我国作为农业大国，国家政治结构的根基便是广大农村地区，建成新农村、实现对农村的良好治理，对保持国家稳定有重大作用。
（二）研究现状
国外直接研究村民自治有影响的著述较少，其中帕特南教授的《使民主运转起来》，对我国相关研究产生了较大影响。我国真正开始对农村基层民主的相关研究起步较晚，以俞可平教授为代表的一批学者，在改革开放以后，运用治理和善治理论的分析模式，对有关农村基层民主的村民自治问题进行了具有重要意义的研究。近年的相关研究，也取得了诸多成果，可分成以下三类：一类是从理论上深入研究村民自治，代表性的论著有：《中国农村村民自治》（徐勇，1997）、《中国村民自治的理论与实践探索》（王振耀，2000）、《村治变迁中的权威与秩序》（吴毅，2002）等；二类是实证性的个案研究和调研报告，代表性的论著有：《乡政村治——中国村民自治的调査与思考》（张厚安、徐勇、项继权等，2000）、《村民自治进程中的乡村关系》（徐勇、项继权，2003）等；三类是透过村民自治的发展历史性地评价村民自治的成效与问题，代表性的论著有：《村民自治通论》（赵秀玲、白刚，2004）等。这些理论研究和论述，有效推动了农村基层民主的发展。
对于农村基层民主问题的研究有着明显的价值取向。政治学领域和经济、社会学领域对于相关问题的研究侧重点截然不同，分别侧重推进民主化进程和国家意志向农村社会的渗透以及农村社会资源动员。
（三）研究意义
农村基层民主建设的一项基本制度就是村民自治，经过近几年的研究和实践，中国特色农村民主道路已初步形成。通过深入分析、研究和归纳村民自治的发展经过、取得的成果和存在的问题，对于加快农村基层民主政治建设，维护农村地区的和谐稳定，促进农村地区经济的发展，有着重要的现实意义和长远的战略意义。
二、农村基层民主建设的主要内容
（一）民主选举——村民自治的前提和基础
民主选举是民主的前提和基础。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，农村的民主选举由广大村民参加，直接选举并产生村委会成员，任何组织、个人不得指定、撤换村民委员会成员。从此，我国农村权力机构的选举格局因为民主选举的贯彻落实而发生了根本性的变化。
民主选举的原则、程序、模式，保证了民主的公平性、公正性，尊重了选民的意志，有利于把有能力、有水平的人选进村委会，真实表达村民的意愿。相反，如果没有民主选举，那么农民当家作主就成了一句空话。
（二）民主决策——村民自治的中心环节
民主的核心内涵就是尊重民众的自身意愿，使民众能够自由支配自己的权利，维护自己的利益，这也是民主决策所要解决的问题。村民对涉及自身利益的村级事务拥有决策权，这是《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。村民实现决策权的主要途径包括：村民大会、村民代表大会以及各村民小组会议等。
村民对关乎自身利益的村级事务拥有决策权是村民自治的必然要求，所以民主决策是村民自治的中心环节。通过民主决策，广大民众可以更好的理解相关决策的重要内涵和意义，可以更好的参与政治活动当中，可以有效的推动政治决策的落实。同时，民主决策，也有利于提升村民的政治参与热情，增强关心公共生活的政治责任感。
（三）民主管理——村民自治的重中之重
民主管理主要采用制定规章制度的方式实现村民的自我管理、自我服务、自我监督，进行民主管理可以通过结合本村实际情况，领导村民一起制定符合本村的具体政策法规和制度规章，在广大村民表决同意后生效并发挥民主管理的作用。
在《村民委员会组织法》中没有对民主管理做出具体规定，需要各地农村根据相关法律的原则性规定，并且结合本村实际情况，制定符合本村发展的村规民约，为管理农村事务提供依据和保障。
（四）民主监督——村民自治的保障
监督是一项制度能够切实得到执行的重要保障，为更好的落实农村基层民主，推动农村基层民主的发展，民主监督是不可或缺的关键环节，也是村民自治的重要保障。村民通过行使监督权，对本村的工作、村干部的表现、本村的发展规划以及各种村内事务进行有效督促，保障村级民主的顺利展开。民主监督的形式有很多，包括：村务质询、村务公开、民主评议、表决审议等。
民主监督是村民自治更好实现的重要途径，也是村民自治的重要保障。民主监督能够有力保障民主选举、民主管理、民主决策的有效落实，是前三个民主建设内容的延伸和补充，这对于发展农村经济、落实农村民主具有重要意义。
从系统科学的视阈下观察农村基层村民自治，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督作为村民自治的核心内容，既相互独立，又相互联系。应以系统观为指导，全面理解“四个民主”的相互关系及其在实践中存在的问题。①
三、我国在农村基层民主政治建设的现状分析
近年来通过对广大农民群众进行普法宣传和民主知识普及活动，农民的法制意识和民主意识得到了很大的提高和增强。但我国农村基层民主建设过程中依然存在以下几方面问题：
（一）村民民主意识比较淡薄
改革开放新时期，农村基层民主建设取得长足进步。随着村民自治的发展，村民的民主意识逐步提高。1983 年以后，我国农村在原先生产大队的基础上逐步建立起村委会制度，村委会成为基层群众性自治组织，《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布实施为村民自治与农村基层民主的建设提供了法律保障。经过几十年的改革发展，农村基层民主在自身发展的同时也受制于传统观念和政治、经济、文化等多方面因素的束缚，在现实中表现为农民民主主体意识的缺乏、民主素质区域差异大、民主参与积极性不高、公民权利意识淡薄等问题。
（二）封建思想、宗族意识浓厚
深刻影响我国农村基层民主建设的封建传统思想依然存在。目前在农村看风水、算命占卜成风，各种陈规陋习盛行，宗教活动十分活跃，而且也有一些党员干部参与封建迷信活动，为迷信活动提供方便并起了推波助澜的作用。②封建思想对我国基层民主建设的影响主要表现为政治上的盲目依附跟从，农民不能充分表达自己的意愿，政治参与路径阻塞。
由此可见，封建传统意识严重影响了农村基层民主建设的进一步开展，使基层民主建设的发展不确定化。二是随着社会主义的不断发展和新农村建设的逐步展开，为弥补城乡一体化的空缺，在人民公社时期受到打击的宗族势力在一定程度上得以恢复，逐步影响到农村基层民主建设。
（三）农村基层民主建设所需的协调机制不够顺畅
在农村实行村民自治制度之前，乡镇作为人民公社对生产大队具有直接的领导权力。第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《村民委员会组织法》第一章第五条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。” ③从乡村关系的角度来讲，乡镇对村委会的控制力大大减弱。但在现实实践中，二者关系仍不能被正确看待，主要表现为乡镇对村民自治的干涉较多。具体表现为：一是村干部换届干涉，乡镇往往利用自身权威干涉村民选举，指定候选人甚至直接委派村干部的事情时有发生；二是干涉农民的生产经营自主权，即通过行政指令的形式下达生产指标；三是财政干涉，以“村财乡管”为借口干预乃至控制村级财务以实现乡镇对村委会的控制。
（四）村级组织之间的关系问题
按照村委会组织法的有关规定，村委会负责管理本村的集体经济组织。但由于北京市农村存在着“三套马车”的管理体制，即村党支部、村委会、村经济合作社，并且大多数村的合作社社长由村支书担任。由村民直选产生的村委会与现在的农村党支部、合作经济组织发生了深刻的变化，其中最主要的矛盾集中在村委会与党支部，村委会与村合作经济组织的关系上。究其原因在于“两委”的自我定位混乱，村委会由村民直接选举产生，是村民承认的合法性权力组织，村党支部是党在农村的战斗堡垒，在整个的权力结构中处于领导核心地位。正确处理好“两委”的关系，就是要在坚持党的领导下充分发挥村民自治的积极性。而村委会与村合作经济组织的关系也出现一些不协调现象。很多人主张，应该继续保留现有的以农村党支部为核心的“三套马车”格局，同时应建立健全集体议事决事制度，即任何一方都没有对权和钱的绝对支配占有权，必须经过集体议事决事。
（五）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督领域存在的主要问题
首先是民主选举方面存在的问题。选民资格的问题、候选人资格的问题以及贿选问题。近年来，村委会选举中出现了类似贿选的行为，但在对村委会选举贿选这个问题的概念内涵及外延的界定上，还没有一个非常明确的说法。四是关于党支部的领导核心问题。村委会选举办法对党支部的核心作用没有具体规定，实际工作中很难操作，特别是一些党支部书记或支委都没有进入选委会的村，更无法体现出党的领导核心作用。因此，应当将党支部书记和支委列入选委会，成为选委会的成员，具体领导本村的选举工作。
其次是选举工作中存在的问题。第一，部分工作人员在操作程序上存在着问题。比如有的是怕麻烦，存在着简化程序的倾向；有的是对法律要求和工作程序还缺乏进一步的学习和研究，掌握不全面，运用不自如；有个别村的选委会或工作人员没有能够完全按程序办事的问题，从而造成选举结束后个别村民上访的问题。第二，选举中出现一些违法现象。比如个别选民登记人员为使本家族的人当选，将不具备选民资格的村民登记为选民；在推选选举委员会中发生选民抢票的事件等等。
（六）民主决策方面存在的问题
民主决策是村民民主参与的一个重要方面，在基层民主建设中具有重要地位，但现实中，它也存在一些需要解决的问题。
第一，由于缺乏地区性的统一法律规定，因此各区县在村民代表大会制度、两委联席会制度等制度建设方面呈现出不规范、不完善的局面，村民代表会议的组成结构、会议程序、讨论的议题都还未做出明确统一的规定，并且相关规定的法律效力亟待加强。
第二，村民代表的参政议政能力亟待提高，部分村民代表不仅缺乏参政议政的能力，还对代表的责任和义务认识不清，甚至脱离农民群体。
第三，从农村权力运作的角度来看，部分村委会仍盛行“家长制”，在处事上独断专制，缺乏民主与自治概念，更不可能实行民主决策和民主管理。
第四，从村民个体看，有的村民只讲权利，不讲义务，认为村民自治就是自己想怎样做就怎样做，仍然习惯于“文革”时期的大民主，不习惯依据民主程序行使民主权利；或者走向另一种极端，即习惯上面怎么说下面就怎样做，很少能够发挥自己的主观能动性。
（七）民主管理方面存在的问题
民主管理在村民政治参与过程中具有重要地位，搞好村级民主管理有助于维护村民的利益，但是现实中，这方面也存在一些问题。
第一，村民自治章程的制定过程不民主，有些村的章程完全是乡镇统一制定的，各村只是按照统一模版套在本村上，或者干脆只是将村名改一下就行，完全不顾及本村的实际。第二，有些地方虽制定了村民自治章程和村规民约，但执行力度不够大，往往使得章程流于形式。第三，缺乏一支专门的管理队伍。过去村民违约，村干部就直接处理，无形中增加了干群之间的矛盾，在具体工作中缺少村务监督小组和执行章程、村约的队伍。
（八）民主监督方面存在的问题
监督是村民政治参与的重要程序，做好民主监督工作对农村政治建设具有重要意义。但现实中民主监督在村民政治参与中也存在一些问题。
第一，对民主监督的认识不足。一些领导特别是村级主要领导对民主监督的意义认识比较模糊；有的村干部嫌麻烦，不愿实行；有的担心实行民主监督等于给村民以“自由”，使之难以管理；还有个别村民群众意识差，监督观念不强，对是否开展民主监督漠不关心。
第二，村级业务不熟，村级财务不清。由于农村的实际情况，会计出纳业务知识不熟练，记账困难，有心无力，缺乏必要的村财务人员培训以及严格财政制度的执行，使得财务在公开时存在的问题给村中工作带来了不良影响。
第三，村务公开无法做到真实有效。没有乡镇政务和事务公开，村务公开民主管理就缺乏联动性、制约性和权威性。
四、我国发展农村基层民主的对策
（一）发展农村经济，夯实基层民主发展的物质基础
农村的基层民主建设需要农村经济发展为其提供基础与保障。重视发展农村经济，夯实基层民主发展的物质基础，需要做到以下几点：
第一，转变农业发展方式，实现农业的现代化可持续发展。集中资源发展优势产业，以优势产业发展带动产业升级；建立健全农村土地流转制度；大力发展农业合作组织；健全农业社会服务体系。
第二，鼓励引导有能力的基层领导干部参与农村经济发展决策，农村经济的发展需要专业技术人才。避免农村经济发展决策和管理中的盲目行为，对农村经济的发展具有重要的现实意义。
第三，人才回流与引进，为农村经济发展提供可持续动力。近年来，农村学生升入大学的绝对数已经超过城市学生，这意味着从农村走出的高技术人才越来越多，但真正能够回乡发展的却寥寥无几，对于农村经济的发展而言，人才的回流与引进至关重要。
（二）深化农村基层体制改革
世界著名经济学家道格拉斯·C·诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出制度与经济绩效密切相关，这就是说制度或者体制建设对整个社会的经济发展具有重要的影响。④从政治学的角度而言，农村基层体制的改革完善对于农村经济的发展同样具有重要的意义。目前，为适应我国经济体制改革的要求，政治体制改革也在加快进程，农村基层政治体制作为政治体制的一部分也应该顺应时代要求与时俱进。
（三）保障农民权利
在“三农”中，农民是发展农村基层民主的主体，但由于主体受到历史和现实原因的限制，造成自身的民主实践能力不高。发展农村基层民主需要不断提高农民素质，使农民在自治过程中成为真正的主体，这样才能促进基层民主在农村民众中的发展。
1.健全和完善实现农民权利的制度
基层民主建设的主体是农民，发挥农民的主体作用和首创精神至关重要。目前，我国的基层民主建设实现结构建设向权利保障的转变，这要求制度建设更能够体现出农民的利益要求和对农民权利的保障。人民代表大会制度和民意调查制度是实现农民权利的有效路径。
提升农民的权利意识和民主意识需要相应的制度保障。政治制度是规范人们政治行为，组织安排政治生活的规则。只有完善农民权利的相关制度，才能更好的拓宽农民参与的渠道。
2.提高农民的自我组织能力
制度化水平是考量民主发展程度的重要标准，而实现制度化就必须要提升组织的自主化水平，换句话说就是民主的发展需要自主的组织机构作为主体依托。当前，我国农村的社会结构正经历着巨大的变化，随之而来的是农村居民社会分层的加剧，社会分层的后果就是利益的分化，农民的利益分化愈演愈烈，而在自主组织层面又缺少对这种分化起到整合作用的组织机构。农民应成立以农民自身利益为核心的民间组织，推动农村民主的发展，保障农民的民主政治权利。
五、结论
在全球化的国际背景下，我国农村基层民主建设日益成为是社会主义现代化建设的重要组成部分，加大农村基层民主建设研究对中国特色社会主义民主的发展具有重要的理论和现实意义。本文通过对我国农村基层民主的现状和问题分析，对我国农村基层民主建设有了进一步的认识。我国农村基层民主建设的发展，绝非一朝一夕能够完成，不能急功近利，必须认清实际情况，农村基层民主最大的实际就是全国各地农村具体的实际情况。民主的进步是民主实践发展的结果，在结合中国各地农村具体实际的基础上，努力在实践中使农村基层民主工作稳扎稳打，有序向前推进，这样才能实现农村基层民主建设的更好发展。
注释：
①高腾飞：《系统科学阈下农村基层村民自治中“四个民主”的关系探讨》，《系统科学学报》第20卷第3期，2012年8月。
②刘建峰：《加强农村基层民主建设的意义及其现实困难》，北京交通大学学报（社会科学版），2005年。
③王湘琳：《新时期农村基层民主建设的再认识》，《湖南行政学院学报》，2010年第5期。
④道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社，2008年。
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[9] 刘建峰：《加强农村基层民主建设的意义及其现实困难》，北京交通大学学报（社会科学版），2005年。
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[13]王湘琳：《新时期农村基层民主建设的再认识》，《湖南行政学院学报》，2010年第5期。
[14]B.盖伊.彼德斯[美].吴爱明等泽.2001.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，144
（作者单位：上海师范大学）