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[摘 要] 基于中国经济新常态的大背景，通过经典的SWOT分析法对东北地区主要的黑河市、伊春市、牡丹江市、大兴安岭地区、吉林市、白山市六座森工城市进行了分析，构建了东北地区森工城市可持续发展指标体系，划分了经济、社会、资源和生态环境四个一级指标以及20个要素，利用层次分析法建立了数学模型并对该六座森工城市进行了可持续发展水平的分析与评价，提出了东北地区森工城市可持续发展的对策。
[关键词] 新常态;森工城市;可持续发展;层次分析法
[中图分类号] F470 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2019）08-0001-04
Abstract： Based on the background of the new normal state of China"s economy， through the classical SWOT analysis method， six forest industry cities in Northeast China， namely Heihe， Yichun ， Mudanjiang ， Daxing"anling District， Jilin and Baishan ， are analyzed. The index system of sustainable development of forest industry cities in Northeast China is constructed. Four first-level indicators， the economy， social sector， resources and ecological environment and 20 elements are divided， which are used to establish a mathematical model by analytic hierarchy process. The sustainable development level of the six forestry industry cities is analyzed and evaluated by using the model， and the countermeasures for sustainable development of forestry cities in Northeast China are put forward.
Key words： new normal state， forest industry city， sustainable development， analytic hierarchy process
2014年5月习近平河南之行中首次提及“新常态”，随后又在同年的7月和党外人士的座谈会上、12月的亚太经合组织工商领导人峰会上分别提及“新常态”[1]，之后又于2014年12月在中央经济工作会议上进一步对“新常态”的时代特征进行了阐述，并做出中国经济未来将长期处于“新常态”的判断。概括来讲，新常态三个主要特征是：经济增长速度从高速增长转为中高速增长、经济结构不断优化升级、动力从要素和投资驱动转向创新驱动[2]。
2013年11月12日国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》。《规划》中，将资源型城市定义为以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市，并界定我国资源型城市一共为262个，占全国城市总数的40%，其中森工城市为18个。当中尤以东北地区数量最多，一共10个，黑龙江省6个，占50%以上，分别为黑河市、伊春市、牡丹江市、大兴安岭地区、尚志市、五大连池市;吉林省有4个，分别为吉林市、白山市、敦化市和汪清县。付存军，耿玉德（2014）[3]、田昕加（2014）[4]、马丽（2015）[2]、赵国飞（2015）[5]、王雨婷（2015）[6]等都集中在对森工城市的现状、问题、原因及对策等的研究。中国经济新常态理念提出后，国内对于东北地区森工城市的研究，内容上偏重于理论研究和数学分析。
基于总结借鉴前人的研究基础，从理论与实践出发，运用SWOT分析法对黑河市、伊春市、牡丹江市、大兴安岭地区、吉林市、白山市6个森工城市进行分析，并运用层次分析法对东北地区森工城市可持续发展进行评价，最后根据各地区实际评价结果提出新常态下东北地区森工城市发展对策。
一、SWOT法分析评价
（一）优势
1.自然资源优势。2017年数据显示，大兴安岭地区有林地678.4万立方米、森林覆盖率81.23%。牡丹江市拥有林地244.3万立方米、森林覆盖率为64%。伊春市由于靠近小兴安岭以及当地独特的气候条件，拥有丰富的动植物资源，2017年水资源总量为150.2亿立方米，为黑龙江省第一。白山市拥有长白山自然保护区60%的面积，人均水资源量为4000立方米，此外还有近200个温泉和矿泉水开采地。黑河市位于世界三大黑土带之一，土壤类型主要为黑土和草甸土，占总耕地面积的90%，是我国最重要的商品粮和绿色食品产地。吉林市地处长白山区到松辽平原的过渡地带，且全市内拥有各类山岭约200多座，冬季由于氣候原因易形成雾凇，利于当地旅游业的发展。
2.区位优势。黑河市隔黑龙江与俄罗斯远东第三大城市—阿穆尔州首府布拉戈维申斯克市相望，是中俄边境线上唯一一对规模最大、规格最高、功能最全、距离最近（仅750米）的对应城市;此外，它还代管五大连池风景区，其北部与大兴安岭相连，因此旅游资源十分丰富。牡丹江市处于东北亚经济圈的中心地带，和俄罗斯有211公里的边境线，距离俄罗斯远东地区交通枢纽乌苏里斯克市53公里，距离符拉迪沃斯托克港153公里，距日本海50公里，是“中国-蒙古-俄罗斯经济走廊”龙江丝路带的重要战略支点，在我国与俄罗斯和蒙古的经贸往来中承担着无可替代的重要作用。吉林市东部和延边朝鲜族自治州相接，靠近朝鲜半岛，且交通便利，利于吸引朝韩两地的旅游观光客以及进出口相关产品。
（二）劣势
1.经济条件劣势。大兴安岭地区虽年均GDP增长率较高，第三产业比重也较高，但是2017年其生产总值数量却较低，只有143.8亿元人民币，城镇居民人均可支配收入为21803元人民币、农村居民人均可支配收入为11349元人民币，分别低于黑龙江省平均值5643元和1316元。伊春市和白山市目前所面临的问题是较少的投资、林区人才结构单一、较高的失业率、部分政企合一体制的制约等。伊春市和白山市自2013年以来便一直进行着自身的转型升级，可是由于森工城市的企业多为国有企业或者政企合一的企业，没有充分发挥市场的作用，淘汰落后的企业，扶持更有发展前景和可持续发展的高新技术企业，因此在经济上出现了难以突破的瓶颈。此外，由于两市对于教育和科技的财政支出较少，不仅导致人才外流而且难以吸引到投资，产业与产业之间、行业与行业之间出现恶性循环。
2.生态环境劣势。牡丹江市在东北地区森工城市中发展迅速，但是其污染物的排放量也随着社会经济的发展而增加。根据2017年黑龙江省环境状况公报显示，牡丹江市PM10浓度为黑龙江省第四位，O3浓度全省第五位。虽说其污染物的处理能力在东北地区来说较强，但是从全国的角度来看还是较低的，较大的污染物排放量无疑会牵制当地的长远发展。黑河市和吉林市由于过度依赖森林自然资源禀赋和高速的城市开发，导致森林资源大量减少，城市绿地面积也在不断地减少，空气质量开始出现恶化。
（三）机会
2013年，为了解决我国产能过剩、外汇资产过剩的问题并同时推动周边国家和地区的经济共同发展，习近平提出了“一带一路”的倡议。“一带一路”倡议为城市的发展提供了新的动力，由“内需”到“外需”，东北地区可以抓住机会，利用良好的区位优势，不仅向国外出口产品，而且可以进口国外先进的设备以及学习国外先进的科学技术、引进科技人才，推动当地产业向技术密集型转型。
由于靠近俄罗斯、朝鲜和韩国三地，因此也拥有独特的机遇。新常态下中俄两国实现发展战略对接目标，建立全面战略协作伙伴关系，为森工城市发展注入新动力。2017年，中国与俄罗斯远东联邦区贸易额超过77亿美元，中国已成为俄罗斯在远东地区最大的贸易伙伴和最大的外资来源国。在2018年9月于符拉迪沃斯托克举行的第四届东方经济论坛上，习近平主席在其讲话中强调了中俄互为全面战略协作伙伴关系以及对于我国东北地区与俄罗斯远东地区未来发展规划。俄罗斯已将远东的发展纳入其国家发展战略;中国还实施了新常态下的區域发展战略，加快了东北老工业基地“再建设”的步伐。中俄两国可以借此机会实现发展战略目标的对接，实现共同发展。东北地区森工城市将有更多的机会与俄罗斯拓宽基础设施建设、能源、农业、旅游、科技、教育、文化等领域的合作，广泛调动企业的积极性[7]，增加产品的附加值，实现优势互补与互利共赢。
2018年3月至2019年1月，朝鲜和中国最高领导人四次会晤并在会晤中强调要加强两国间的战略沟通、双边合作关系，通过各种形式加强两国人民的交往和交流等;同时，朝鲜将把重点转向经济建设，选择适合朝鲜国情的经济发展战略[8]。朝鲜在经济发展方面的积极信号无疑会推动中朝经济的共同发展，因此我国东北地区森工城市，尤其是吉林市和白山市，可以加强与朝鲜的经济文化交流与合作，抓住机遇，促进外向型经济的发展。
（四）威胁
1.发展方向上易出现误区。根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》中对于资源型城市的分类，将东北地区森工城市分为两类，一类是成熟型，一类是衰退型，并且按照指导意见以及“择优录取”和自然禀赋、比较优势等理论，成熟型森工城市的经济仍然是依赖于自然资源，选择的仍然是体量大未来发展前景小的产业[3]。在这种情况下，成熟型森工城市可能会面临忽视当前发展弱小但是具有广阔发展前景的产业，从而错过通过选择和培育新的主导产业而实现经济转型升级的良好时机[3]。
2.政府决策有风险。一方面，政府在东北地区森工城市的转型升级和经济的可持续发展中发挥着重要的作用。政府作为最后的决定者，不仅决定着当地未来的发展方向，而且决定着对于项目和产业的财政支出与政策支持。但是，政府决策的风险是难以避免且影响持久的，例如辽宁省阜新市政府对于当地主导产业的选择出现了失误。因此，在决策时引入市场因素是十分有必要的。但另一方面，市场是逐利的，并且市场的反应是需要一段时间的，很难能够提前预见某一行业或者产业的走向，有一定的时滞性[3]。所以，如何去权衡政府与市场在决策中的权重以及在现实生活的重要程度是十分困难的。
二、东北地区森工城市可持续发展评价
（一）构建东北地区森工城市可持续发展指标体系
20世纪80年代以后，许多国家政府、国际组织和专家学者对可持续发展指标体系进行了大量的研究与探索，并且根据不同的评价标准、评价方法以及研究范围建立了不同的可持续发展指标体系。广泛使用的可持续发展指标体系有联合国可持续发展指标体系（包括可持续发展委员会建立的可持续发展指标体系、联合国统计局的可持续发展指标体系以及环境问题科学委员会的可持续发展指标体系）、世界银行的可持续发展指标体系、美国可持续发展指标体系以及英国可持续发展指标体系[9]。国内对于可持续发展指标体系也有许多具有影响力的成果，主要有中国科学院设计的可持续发展指标体系[10]、毛汉英根据山东省省情设计的可持续发展指标体系[11]、李根斌建立的区域可持续发展指标体系[12]等。
为了提高可操作性、综合性以及更加全面地评价东北地区森工城市可持续发展的水平，本文参考了郝晓辉所构建的可持续发展指标体系[13]，将东北地区森工城市可持续发展水平划分为四大指标，即经济指标、社会指标、资源指标和生态环境指标。并在其基础上，又根据李瑞军所建立的资源型城市可持续发展指标体系[14]以及东北地区实际情况，设置了20个要素，建立东北地区森工城市可持续发展水平评价指标体系。（表1）
表1东北地区森工城市可持续发展水平评价指标体系
（二）建立评价数学模型
首先，根据各指标和要素间的逻辑关系建立层次结构模型，其中可持续发展水平为决策目标;准则层要素共两层[15]，第一层为经济、社会、资源、生态环境指标，第二层为各指标所包含的要素，共20个;备选方案共六个，即需评价的6座城市。
然后，依据层次分析法的要求，通过查阅《2018年黑龙江省统计年鉴》、《2018年吉林省统计年鉴》、《2018年中国统计年鉴》、《2018年黑河市国民经济与社会发展统计公报》等森工城市的国民经济与社会发展统计公报，对东北地区森工城市的经济、社会、资源和环境指标以及指标所包含的共20个要素进行打分并形成判断矩阵。
最后，根据评价指标计算公式，S=WP，i∈[1，20][16]，利用层次分析软件yaahp12.0算出判断矩阵的一致性比例CR=0.0039<0.1，通过一致性检验，并形成了最后的权重分值表，如表2所示。
表2東北地区森工城市可持续发展评价指标权重分值表
根据计算结果可知决策目标层中大兴安岭地区、牡丹江市、伊春市、白山市、吉林市以及黑河市的权重分别为0.1991、0.1765、0.1652、0.1610、0.1561、0.1421。
（三）东北地区森工城市可持续发展评价
东北地区森工城市中国大兴安岭地区的优势最为明显，为0.1991，说明目前的可持续发展能力较强，处于可持续发展状态;牡丹江市为0.1765，次于大兴安岭地区，说明目前的可持续发展能力仍然较强，属于中等可持续发展状态;伊春市和白山市目前的可持续发展能力相近，分别为0.1652和0.1610，目前的可持续发展能力较弱，属于中下级的可持续发展状态;吉林市目前的可持续发展能力弱，为0.1561，属于初级的可持续发展状态;黑河市目前的可持续发展能力在6座东北森工城市中最弱，为0.1421，属于由传统的发展模式向可持续发展模式的过渡状态。根据6座森工城市的可持续发展能力从高到低进行排序，分别为大兴安岭地区、牡丹江市、伊春市、白山市、吉林市和黑河市。
三、东北地区森工城市发展的对策建议
（一）发展地区支柱型主导产业
东北地区森工城市可以基于宏观经济形势以及社会发展选择发展各自城市的主导产业。黑河市和白山市可以利用其优质的土地资源优势发展有机食品种植产业和食品加工业，两市的土壤中矿物质含量丰富、土壤肥沃十分有利于农作物的生长，黑河市将农作物经过进一步精加工处理后可以做成各种制成品，而白山市可以通过将人参精加工成药片、营养冲剂、保健品等产品，由此带动食品业，零售业、包装业、科技行业等相关产业的发展;牡丹江市则可以发展生态养老产业和冰雪旅游产业，进而推动当地住宿业、零售业、运动业、教育业等行业的发展;大兴安岭地区以丰富的森林资源为基础，可从事森林建设和工程工业，推动当地有关森林的高新技术产业的研究与发明的发展，将大兴安岭地区打造成为中国乃至世界的森林资源以及生态可持续发展研究中心;伊春市可以发展北药产业，但这里着重强调发展北药的研究事业，包括了种植技术研究、加工技术研究、应用技术研究等;吉林市的主导产业应该为森林生态旅游业，吉林市的地理位置优势决定了吉林市旅游业的发展前景，通过旅游业的发展能够带动交通业、餐饮业、住宿业、文化业等行业的发展。
（二）森工类产品精深加工
我国东北地区森工城市仍然存在大量传统森工企业，他们通过出售经简单加工的木制品而获得较低的利润收入，对于这些大量且长期存在的传统森工企业来说引进先进的加工技术和先进的仪器设备需要大量的资金投入，但与规模大、资金充足的大型企业不同，这些传统企业的规模往往较小且资金较少，巨大的科技投入对于他们来说往往难以实现。因此，通过对于森工类产品进行深加工增加其附加值的途径不能仅仅依靠企业自身，也不能要求企业在短期内通过简单购买仪器设备而达到增值目标，而是应该分阶段有计划地进行。
在初级阶段，企业可以投入较少的资金引进科技要求较低的设备，生产科技含量较小的产品，同时引进素质较高的科技人才和比较先进的管理体制。在中级阶段，企业应该利用规模效应逐渐扩大生产规模，引进科技水平较高的机械设备，引进素质高的技术型人才和管理型人才并逐渐打造企业自身的品牌，为企业的继续发展提供强有力的技术与管理支持。在高级阶段，企业的重心除了放在科学技术上之外，更要重视管理和市场等其他相关层面。此时的企业都应该对于自己的产品、价格、渠道、宣传。计划、模式和定位有充分和清晰的认知，树立良好的品牌，培养消费者的忠实度和认同感尤为重要。森工类型的企业的产品都应该用有较高的科技含量，可替代性较低，拥有企业自己的特色并且通过不同的市场营销手段和管理手段使企业拥有自己相应的专门的受众群体，在中国，甚至国际社会中都有很高的知名度。
（三）推动旅游业等现代服务业的发展
东北地区的旅游资源十分丰富，利于发展旅游业等服务业，将生态资源优势转化为经济优势，以观光游、生态游、养生游、休闲游、冰雪游、文化游等为重点，形成新的经济增长点[2]。黑河市的五大连池景区、吉林市的雾凇、白山市的长白山自然保护区、伊春市的小兴安岭、大兴安岭地区的广阔林区、牡丹江市雪景等都可以被开发成旅游资源，吸引游客，带动当地的消费以及零售业、住宿、手工业等行业的发展，扩大其外部效应。除此之外，还可以积极推动森工城市文化与金融服务、外包服务、文化创意、人力资源、会展、物流等现代服务行业的深度融合。
近年来，由于生态环境越来越受到人们的重视，为了满足消费者回归自然生活的需求，在不损耗资源的前提下，依托森林环境生态文化、生态旅游特色产业[17]。借助五大连池景区、伊春蓝莓酒庄国际文化休闲旅游项目、龙湾国家级避暑疗养养生度假示范区项目等各地特色项目，实现生态与城市发展结合，构建生态特色产业。此外还可以在保护自然生态系统的基础上，充分利用地缘优势，大力发展面向俄罗斯和韩国的旅游业。
（四）推进科技产业和教育事业的发展
教育与科学技术对于整个东北地区的转型升级和可持续发展发挥着重要的作用。重视教育与科学技术不仅仅体现在当地对于教育和科技事业的支出上，还强调对于教育和科学技术成果的监督审查以及成果转化。教育能够提高劳动者的知识和技术水平，并且教育投入实际上是一种人力资本的投入，其边际效应是递增的[18]。
根据各森工城市的统计公报和各省的统计年鉴可知，东北地区森工城市的教育与科技投入普遍较低，设备落后，导致当地不仅难以培养出高层次人才来满足森工城市的可持续发展，还导致高层次人才的大量流失[19]。因此，东北地区森工城市政府和企业双方都要加大科研项目的投资力度，推动经济技术开发园区的建设，并鼓励根据当地经济发展的实际情况，对其他城市发展比较成功的案例进行专题研究分析，汲取先进经验，为经济发展排忧解难[20]，完善鼓励教育和科技事业发展的机制，普及职业教育并鼓励成人教育，建立高新技术产业园区，对于知识密集型和技术密集型产业给予政策上和资金上的支持，加快高校研究成果和专利向社会企业发展生产过程的转化，实现产学研一体化[20]，加强高校与企业间的合作，营造良好的教育与科技氛围，进一步吸引外商投资。
（五）加强社会保障职能
在东北地区森工城市有一系列的历史遗留问题，如转轨中职工安置，破产企业退休人员、森工企业混岗人员、“老工伤”等人员待遇确定等问题。此外，由于木材及其加工产业的整体效益不高，开采受到限制，导致其整体收益较低，企业职工的养老金缴纳负担过重[19]。因此，当地政府应该发挥自身在社会保障中的主导作用，加强社会保障的职能，对于当地国民收入进行合理再分配，并进一步扩大财政支出和资金投入，进一步完善林区的医疗条件和环境，建立健全森工城市社会救助制度和体系。同时，借全面深化改革之风，加快森工城市产业结构和经济结构的调整，并通过确定和发展可替代的可持续发展的产业，为淘汰的落后产业的职工提供就业岗位，同时提高职工的收入，改善职工的生活水平[2]，为职工提供稳定的生活条件，使职工能够安心和安稳地在森工城市工作和生活。同时要继续积极争取资金支持，完成黑河市、大兴安岭地区等地棚户区改造和水土流失区域的治理任务;要将水土流水区域的治理和棚户区改造同廉租房、经济适用房建设相结合，与生态治理和环境保护相结合[18]。
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[责任编辑：赵磊]