1 引言
随着人们对火灾现象及其规律研究的不断深入，在一定程度上实现了对火灾过程的定量描述和分析，并由此产生了一门新兴工程学科——消防安全工程学。在发展以性能为基础的规范的同时，消防安全工程也在快速发展。消防安全工程学由于其潜力、复杂性以及应用性而在基础理论、方法学和实用工具领域得到较大的发展。当然人们仍然需要进一步研究建筑设计中完全量化的消防安全工程方法。
2 现行建筑工程消防监督模式的不适应性
在现行建筑工程消防监督模式下,公安消防机构介入了从消防设计审批、施工检查、竣工消防验收到建筑使用后续监督的所有环节,全面监督审查设计、施工及竣工现状是否符合建筑工程消防规范和技术标准的要求。新形势下,这种监管的弊端日益凸现。
2.1监督形式单一,抑制了各方积极因素
“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、社会积极参与”,是国务院既定的消防工作方针,是符合社会发展规律和建筑管理原理的。依此原则,建筑工程消防安全应由建设、设计、审查、施工、监理各方分别负责,并置身于社会市场机制之中。现行体制下,消防机构作为唯一的监督主体,全程介入,实行行政与技术双重监管,一方面导致了责任错位,弱化了单位自身义务,抑制了社会积极作用,另一方面消防机构警力有限,面对繁重的工程监督任务,日显力不从心①。
2.2行政审批交叉重复,造成行政资源浪费
在工程施工前和竣工后消防机构连续实施的技术审查、施工审批和竣工验收审批,在内容、程序等方面几乎是重复的,一方面造成了社会成本和行政资源的浪费,另一方面也容易造成消防机构两次审批之间的矛盾。此外,消防部门在建设部门发放施工许可后实施消防施工审批,一定程度上形成政府许可的重复,两者之间也难免存在审查意见上的冲突。
2.3行政机关包揽技术审查,难以保证审查质量
政府职能改革要求,政府主要履行社会管理和服务职能,技术性工作应社会化。消防机构当前承担着大量的社会管理服务工作,投入到工程技术审查中的精力难以保证,加之具有军队性质,技术骨干人员流动频繁,与专业的技术机构相比,技术力量先天性不足,容易导致出现错审漏审、错验漏验等问题。
2.4规格式的规范适用模式无法应对工程建设新情况
现行建筑工程消防技术标准的制订是后发式②的,适用是规格式的③,实施工程消防设计技术审查奉行“严格主义”,严格依据现行标准进行,对无相应标准的工程无法实施审批,由此产生的问题是,超出技术标准调整范围的新型建筑,必然处于无规范可依的状态,无法实施审查和审批。
3建筑工程消防监督制度改革思路
立足适应社会经济发展需要,结合国内实践成功经验,对建筑工程消防监督制度改革提出以下思路。
3.1 简化建筑工程设计消防监督程序
明确工程建设各方的消防安全主体责任:设计单位按照国家消防技术标准进行消防设计,对设计质量负责;施工单位按照通过审核的图纸施工,对施工质量负责;审查机构审核消防设计是否符合国家消防技术标准,对其审核结论负责;工程监理单位必须将按图施工情况、建筑构件和建筑材料的防火性能、消防工程施工质量等纳入监理的内容,公安消防机构实行施工图备案。
3.1.1取消公安消防机构防火设计审核许可
建筑设计审查机构具有较强的专业技术力量,可以承担建筑工程消防设计审查。对此,有的观点认为,由于对机构缺乏必要的监控,无法保证消防设计质量。笔者认为,首先,建筑设计审查机构对审查的建筑工程设计负责,是法定职责,其次,建筑设计审查机构的执业规范、监管机制④已经比较完善;再次,防火设计委托审查行为同时是民事行为,受市场机制和合同关系制约。机构技术服务质量不合格,将导致赔偿金和信誉损失。最后,工程竣工消防验收保证不符合消防安全要求的建筑物不能投入使用。因此,笔者主张,由建筑设计审查机构承接建筑工程消防设计技术审查,取消公安消防机构的审核许可,是可行和必要的。
3.1.2实行工程消防设计专项审查
为提高建筑工程设计审查效率,建筑工程审查机构在开展建筑工程设计审查时,可以一并审查消防设计,但考虑到消防设计的相对独立性和重要性,应予以专项审查,并出具专项审查意见。
3.1.3消防部门实行备案管理
消防部门作为主管部门,应当全面掌握建筑工程消防设计、施工情况,因此有必要进行登记式⑤备案:建设部门发放施工许可证时应出具备案通知书,建设单位持消防设计文件、审查机构审核合格的结论和施工许可证向消防机构申请备案,消防机构经形式审查,对材料齐全的当场出具备案凭证,存档备案资料,并定期向社会公告备案情况。
3.2强化建筑工程竣工消防验收
为确保建筑工程投入使用前符合消防要求,避免形成先天性火灾隐患,应着重加强竣工工程消防验收工作。
3.2.1规范工程竣工消防验收
(1)严格依照验收技术标准和规范进行验收。有观点认为,为保证建筑工程防火设计、施工和验收标准的统一,验收应该以工程消防设计为依据,笔者认为,验收应以国家工程建筑消防技术标准为依据,严格按照消防验收规范进行。理由一是消防设计技术审查机构的技术审查质量需要把关,二是防止施工过程中擅自改变设计。
(2)规范验收程序。消防机构组织实施消防验收按照资料审查、现场抽样性检查及功能测试、综合评定的程序进行。建设、设计、施工等单位应该予以配合。
3.2.2 加强小型和偏远建筑的验收
现行监督管理模式一般只针对城市具有一定规模的建筑工程,对小型建筑和农村、城乡结合部、“城中村”等地区的建筑工程,实行“不报不理”,长期以来,已经形成了大量未经消防审核、验收的建筑物,这些建筑物大都不符合消防安全要求,其中大量的居民住宅,被擅自改变用途,形成住宿与其他用途合一建筑⑥,火灾危险性极大。
一旦发生火灾,极易造成人员伤亡,今年来此类火灾形势严峻,应该引起重视。笔者认为,公安消防机构取消建筑工程消防审核后解放的行政精力,应转移到这方面来。一方面,应尽快制订小型建筑消防技术标准,解决无规范可依的问题,另一方面,应制订针对小型建筑的验收程序,实行简单审查,简易备案。
3.2.3推行自验收和检测前置
按照行政许可法规定,建筑单位申请工程竣工消防验收,应该保证提交承诺的工程状态真实,为此,应该实行建设单位申报前自验。对于火灾自动报警及其联动控制系统、自动喷水灭火系统、气体灭火系统、固定和半固定泡沫灭火系统、干粉灭火系统、防烟排烟系统等消防系统,由于直接决定着建筑物消防安全水平,在验收前,应当经过专业检测机构的检测。
3.3推广应用性能化防火设计
无对应的消防技术标准可适用的的新型建筑,可以通过进行性能化防火设计,形成设计、施工和验收的技术依据。
3.3.1性能化防火设计的概念
性能化防火设计,是指针对特定建筑物的消防安全目标,综合考虑其使用功能、建筑构造、火灾荷载、环境条件等相关因素,运用消防安全工程学的原理和方法,提出具体防火设计方案的设计过程。其设计结果应当达到现行技术标准要求的同等消防安全水平,在适用前应当经过评估验证并形成设计文件。目前,这种设计模式,在国内正在推广应用,并取得较好的工作效果。
3.3.2性能化防火设计的适用范围
性能化设计作为现行消防技术标准的补充,只适用于现行国家消防技术标准未作规定的建筑物(包括整个建筑物或建筑物的部分空间)。
3.3.3性能化设计主体
考虑到性能化防火设计是建筑防火设计的一种特殊形式,可由现有建筑设计机构承担。为保障设计质量,从事性能化消防设计的机构应具有建筑工程设计乙级以上资质或消防设施专项工程设计甲级资质,相关专业技术人员应具有一级注册建筑师或一级注册结构工程师、注册电气(公用设备)工程师执业资格或工程类高级专业技术职称。为确保机构设计能力,可以实行机构资质认证制度和消防专业人员执业资格制度,由公安消防部门备案并公布。
3.3.4适用程序
性能化设计可以按照批准、设计、审查、验收的程序进行。拟进行性能化防火设计的建筑单位经建设部门批准后,委托有资质的机构进行设计,提交国家消防技术标准制订机构⑦审查,审查同意⑧后,视为具有国家消防技术标准具有同等效力。
3.3.5验收
适用性能化防火设计的建筑工程在投入使用前,应当经过公安消防机构消防验收。关于验收的依据,按照消防法规,应该是国家工程建筑消防技术标准和验收规范,但由于适用性能化防火设计的建筑没有对应的国家工程建筑消防技术标准,笔者认为,依据性能化设计文件验收,是符合消防法规精神的,也是顺应社会经济发展要求的,此外,验收应当按照验收规范进行,检验标准是工程施工现状达到现行国家工程建筑消防技术标准要求的同等消防安全水平。
3.3.6后续日常监督
基于上述理由,对实行防火设计性能化的建筑物,投入使用后,若没有相关国家技术标准规定的,也应以性能化设计方案作为监督管理的技术标准。
4配套的立法建设
4.1修订《消防法》,制订《消防法》实施细则
修订《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》),主要是要在明确建筑、设计、施工、审查、监理等主体职责、改良建筑工程消防监督管理模式方面进行源头性规定。以《消防法》有关规定为基础,以行政法规的形式制订《消防法》实施办法,进一步明确建筑工程各环节具体事项,建立消防设计审查、消防设施检测维修等中介技术服务及相关人员的资质管理和执业资格制度。
4.2公安部、建设部联合制定部门规章
以《建筑工程消防监督管理规定》(公安部第30号令)为蓝本,制订公安部、建设部联合规章,细化建筑工程消防设计、审核、备案、施工、验收有关主体的法定职责,各阶段的工作程序,建立性能化防火设计制度,规范建筑设计审查、消防设施检测维修机构资质管理和监督管理。
4.3 制订建筑工程消防验收技术标准
由于我国尚无建筑工程消防验收方面的技术规范,实务中只能参照设计规范执行,因此,应尽快制订建筑工程消防验收技术标准和验收规程。
注:①消防机构执法力量日益不适应建筑工程监督工作需要,统计表明,消防监督员辖区面积有200～400 km2,人年均监督建筑工程量有100个左右,而审核、验收一个建筑工程,至少需要3～4个工作日。
②即在建筑物出现并形成一定规模后,有关机构才会有针对性的制订规范。
③俗称“处方式”,意指设定好各类建筑消防要求,根据建筑使用性质、规模对号入座的适用各类建筑,此模式可视为我国法律体系思想———大陆法系思想在技术标准领域的延伸。
④建筑部门对建筑工程设计审查机构通过条件认可,实行资质管理和日常监管,并出台了相关的规定。
⑤登记式备案是相对审批性备案而言,即备案不作为施工或验收的许可条件。
⑥俗称“三合一”建筑,在同一建筑物内从事生产、经营或储存活动,并设有人员住宿。
⑦国家消防技术标准制订机构系国家消防技术标准制订和解释机构。为确保设计质量达到国家消防技术标准同等水平,由国家消防技术标准制订机构审查是比较合理的。
⑧有的专家认为,性能化设计还应经过公安消防机构审核,笔者认为没有必要,理由见本文3.1.1。